蒲小勇
（中共达州市委党校, 四川 达州 635000）
川陕革命老区位于脱贫攻坚主战场,全国14个集中连片特困地区之一的秦巴山区,受地理环境影响,经济社会发展相对落后。经过改革开放尤其是近年来的精准扶贫,艰难摘掉了绝对贫困的穷帽,基本与全国同步实现了小康。法律援助作为维护困难群众合法权益的一项司法救济制度,既是践行以人民为中心的重要民生保障工程,也是促进公平正义的重要社会公益事业,因而做好法律援助工作是后扶贫时代实现老区振兴、维护老区人民权益的题中应有之义。进入后扶贫时代的川陕革命老区,一方面,相对脆弱的发展现实,相对低水平的小康,使得接下来巩固老区脱贫成果,以及下一步全面推进乡村振兴面临较大压力,经济发展上的扶贫依然在路上；
另一方面,贫困的内涵在发生变化,［1］解决了物质绝对贫困的老区脱贫群众,必然会逐步增强权益意识、增多维权需求,聚焦法律援助工作,法治文明上的扶贫亦任重道远。因此,后扶贫时代的川陕革命老区,法律援助与扶贫工作将长期相互交织,相互促进,法治扶贫已然成为老区扶贫工作的重要内容之一。［2］
法律援助是舶来品,最早起源于英国。15 世纪末,基于欧洲文艺复兴人文主义思潮“穷人同样享有公平正义”,英格兰首次确认对无法支付民事诉讼费用的穷人给予法律援助。［3］法律援助起源之初,更多表现为一种对穷人的慈善行为,经过500多年的发展,现已形成了比较成熟的国家责任制度体系。在西方国家,法律援助制度体系多样,主要包括以英美为代表的政府资助—民间操作模式,以及以瑞典、丹麦为代表的国家福利模式。在我国,由于历史的原因,法律援助制度建设起步较晚,直到上世纪90年代,改革开放春暖大地,才有条件开始逐步建立起来。2003年《法律援助条例》的颁布,我国法律援助遂迈向法治化建设道路。随着今年元旦《法律援助法》的生效,相信,我国法律援助将迎来法治化发展的新机遇。
2013 年2 月,习近平总书记在中央政治局集体学习时强调:“要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。”法律援助,是国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上,对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者,减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。其实际上,是法律扶贫、扶弱、扶残,是实现法律面前人人平等和完善社会保障的法律体系的重要措施。［4］由此可知,法律援助的起源与发展,都与扶贫有着深厚的历史渊源。相对欠发达的川陕革命老区,无论是经济发展水平,还是基层干部群众的法律知识,都相对贫困,都不足以支撑下一步乡村振兴战略的全面推进,在后扶贫时代,这一地区的法律援助与扶贫工作因而也将有着特殊的渊源。
进入后扶贫时代,川陕革命老区既要巩固脱贫成果,也要开启全面推进乡村振兴,在此转换衔接过程中,涉及人、财、物的环节较多,法律风险也相对集中。同时,随着经济社会的发展,农村的法律纠纷类型和数量也日益增多,基层农村法律援助面临面上有扩展、量上有增长、质上须提升的新局面。研究分析后扶贫时代川陕革命老区法律援助的实践路径,笔者以为,加强和改进法律援助本职工作,做到应援尽援,应援优援是必然要求,而更为重要的是,我们不应仅仅局限于法律援助本身,还应从以下几个法律援助工作外延方面,综合分析与思考,方能把脉确诊实践中的问题,对症开方有效的解决方法。
第一,是普及法律援助的前提在于法治意识普遍深入人心。发展并不充分的川陕革命老区,在法律援助工作实践中,无论是政府、帮扶人员,还是贫困群众,都缺乏基本的法治意识。思想观念上的问题得不到解决,是否需要维权和怎样维权就无从谈起,法律援助工作便也无从开展。授人以鱼不如授人以渔,法律援助首先应从法律扶贫开始,从提高老区广大基层干部和群众的法治意识开始。
第二,法律援助工作要前置到行政决策和执行过程中去。当前我国扶贫立法少且分散,实践中政策化取向较为浓厚,［5］行政权力主导,运行操作不尽规范,这就为基层一线工作带来矛盾和纠纷隐患。由于我国人口多且流动大,地域广且地质条件各异,国情复杂,统一的成文立法和局部的地方立法难度都比较大,可预期的相当长一段时间里,扶贫工作依靠党和政府行政推动仍然是不得不面临的现实,相对欠发达的川陕革命老区尤为突出。因此,当务之急,法律援助在老区基层扶贫工作中应予适当前置,即在政策制定过程中更多运用法治思维,在政策执行过程中更加注重法治方式,尽可能避免或减少基层扶贫工作中矛盾的积累和纠纷的产生。
第三,法律援助建设要置身公共法律服务体系建设中去。法律援助定义因地而不尽相同,其内涵和外延也因时而不断变化。法律援助从起源到舶来再到如今新时代,其含义早已不再拘泥于狭义的免收律师费的诉讼服务,它已演变为由国家负责实施的,以穷人或其他处境不利的人为对象而实施的非限于诉讼领域的以公共法律服务为中心的援助。［6］进入后扶贫时代,从法律援助工作者参与基层扶贫的实践看,也业已外延到基层公共法律服务的各个方面。因此,既然是公共法律服务建设体系中的重要组成部分,法律援助就应当主动置身其中,统筹规划和协调推进。［7］
（一）法律援助本职工作中存在的不足
法律援助体系建设上,在老区的广大基层农村,单纯就法律援助而言,尚处于小众范畴,基层干部群众不知或不完全知晓是普遍现象,加之相关部门的不够重视,法律援助在宣传普及、制度建设、机构完善、人员配置和经费保障等各方面,均不同程度存在薄弱环节,这给基层扶贫工作及农村社会稳定、贫困群众人权保障带来严峻挑战。法律援助案件服务上,一是服务覆盖面不够,难以做到应援尽援。随着经济社会的发展,基层农村矛盾纠纷已发生较大变化,法律援助受援范围过窄,门槛相对较高,制度调整与时俱进步伐跟不上现实需求的变化。二是办案质量不高,难以实现应援优援。法律援助执业准入和培训机制的缺位,办案人员的专业素质普遍不高；
资金补助、激励和监督考评机制的缺位,办案人员的积极性普遍不高,如此,办案质量必然受到影响。三是法援程序复杂,难以承担各类成本消耗。［8］法律援助案件资料搜集繁琐,涉及部门较多,受援群众来回跑路,经济成本较高；
法律援助案件一般适用“一裁二审”制度,程序冗长,全流程走下来,前前后后得好几个月,时间成本较高；
作为典型的人口输出地,老区农民工流动大,如果出现异地办案情况,维权成本更是难以承受。
（二）大众普法层面法治意识有待提高
老区干部群众法治意识不强，法援意识更是淡薄，普法工作仍需负重致远。一是法治信仰相对缺失。中国几千年传统文化里，重人治轻法治，强调领导个人作为，忽视法制民主公正；
重德行轻法治，强调个人品行修为，忽视法制规范约束；
重人情轻法治，强调世故和谐，难得糊涂，忽视法治庄重严肃。群众对于法治，对于法律制订些什么条文不感兴趣，只愿意私下评论领导人的个人能力，只服从于传统伦理道德，处理矛盾纠纷包括法援案件往往以是否合乎情理为准则。二是法律知识较为匮乏。老区广大农村深处相对闭塞的秦巴山区，普法教育鞭长莫及，基层群众学法机会少，日常生产生活涉猎和接触法律少，法律知识自然匮乏，知法、懂法、用法也就无从谈起。三是法律素养亟需提升。部分老区基层干部，具体工作中坚持依法办事的原则性不强，唯政绩考核，唯领导意志开展工作。政绩考核的，领导重视的，就是重要的，应该优先办的；
政绩不考核的，领导不关注的，就是次要的，可办可不办的。如此种种，权本位思想严重，人治观念根深蒂固。
（三）扶贫政策层面法治思维有待强化
扶贫工作是一项涉及多个部门，多个帮扶单位及人员共同参与的十分复杂的系统工程。扶贫政策的制定，容易出现部门交叉，分工不明，帮扶人员兼职多项业务，权责不清晰的情况。一些扶贫政策在制定之初，并没有经过群众的民主测评，没有进行认真的调查研究，没有选择样本区小范围试点，群众意愿因而也就没有得到充分尊重。有些扶贫政策还时常存在朝令夕改的情况，政策相对于法律法规的优势在于弹性灵活，但其频繁变更的不稳定性也带来贯彻落实的不便。另一方面，扶贫政策的贯彻执行不注重法治方式，贫困群众权利难以得到保障，有时甚至容易产生矛盾纠纷。一是帮扶部门依法履职不尽规范，相互配合难以协调一致。基层帮扶人员为争取扶贫项目，往往疲于奔走各部门之间，费时费力还时常废事。二是帮扶人员法治素养参差不齐，如欠缺经验的新人，退居二线的老人，兼着本单位业务的“忙人”。三是执行过程中缺乏法治监督。监督机制的不完善，问责机制的相对缺位，容易导致对不作为、乱作为和腐败现象追究责任不严格彻底，进而使得扶贫政策的执行发生偏差走样的情况。
（四）公共服务层面法律服务体系有待完善
符合新时代要求的公共法律服务体系，应当是立体的、多元的，当前老区基层农村在实体平台、网络平台、12348 热线及社会多元供给主体等方面都亟待完善。实体机构残缺不全且布局不尽合理，公共法律服务与群众的“最后一公里”还没有完全解决。随着现代科技的发展，网络服务平台已然渗透运用到各行业各领域。然而，老区基层农村并没有很好地跟上时代步伐，“足不出户”尚不能代替“来回跑路”。目前老区公共法律服务基本是政府提供，主体单一，缺少社会力量的广泛参与，不能满足老区群众日益多元化和个性化的法律服务需求。在人才队伍建设方面，由于农村艰苦落后的现实环境所限，老区基层不仅很难引进专业的法律人才，而且本就难以适应新时代服务需求的现有在职人员，也存在流失严重的情况，有的基层公共法律服务所甚至沦为“一人所”。在资金保障方面，公共法律服务主要依靠财政支持和社会捐助。对于老区基层农村来说，社会捐助几乎没有，财政支持方面，预算项目编制不多、财政保障标准不高，专项拨款相对较少，更多源自政府相关部门零散的工作经费，但这些“拼凑资金”大都属于临时应急性经费，不可持续也不够稳定。
（一）改进法援工作,适应新变化新要求
川陕革命老区,搭乘脱贫攻坚之春风,基本与全国同步实现了小康,现在又迎来全面推进乡村振兴新机遇,经济社会发展势必提速,加强和改进法律援助工作,使之适应后扶贫时代新变化新要求迫在眉睫。一是强化法律援助体系建设。法律援助体系建设要融入公共法律服务体系建设大格局中统筹规划、协调推进。要注重完善农村法律援助机构,优化配置法律援助人员,拓宽资金保障渠道,做好法律援助阵地建设。二是调整对象范围简化程序。随着经济社会的发展,需要法律援助的对象案件或矛盾纠纷类型出现了新的变化,相应的法律援助覆盖范围应及时调整,做到应援尽援,相应的法律援助办案流程也应简化优化,降低维权成本。三是适时体检管控项目风险。针对基层工作中风险相对集中的环节,严把法律关,定期或不定期对过往项目进行法律体检,适时对执行中的项目进行法律专业指导和风险控制,尤其是对涉及人、财、物的重点项目要重点关注,确保项目工作安全运行。四是完善法律援助走访制度。法律援助人员要多深入走访老区的基层农村,或定期上门服务,或常态化开辟贫困户法援绿色通道,主动发现案件并及时解决之,尽可能让老区群众零距离获得法援服务。五是疏通群众需求反馈渠道。注重调研群众急难愁盼,搜集群众意见建议,如开展问卷调查、建立群众信箱等,根据老区群众的所需所求加强和改进法律援助工作。
（二）加强法治宣传,提高干群法治意识
加强法治宣传，使老区乡村干部群众知法、懂法、具备法治意识，是普及法律援助的先决条件。一是倡导法治文化，根植法治信仰。探索切合老区法治文化建设实际的方式方法，推动法治文化与乡村社会生活深度融合，通过乡村院坝会、农民夜校、宣传手册等形式走进乡村社会，通过民俗综艺、微信抖音等形式走进农民生活，通过优质法律援助案件以案释法的形式走进基层民心，使老区群众于潜移默化中增强法治意识、根植法治信仰，逐步形成思想上信法、行动上守法、维权上靠法的法治文化氛围。二是推进“八五”普法，提升法治素养。依托“八五”普法契机，大力开展老区乡村常态化普法工作，依据“谁执法谁普法”原则，明确政府和社会各普法主体责任，建立科学系统的考评体系，设定可量化操作的评估标准，聚力提升老区乡村干部群众的法治素养。三是注重专业培训，充实宣传队伍。通过教育培训提高现有法治宣传队伍专业化水平，巩固老区乡村法治宣传主力军队伍；
通过多种形式，吸纳诸如党员干部、驻村帮扶人员、新乡贤等精英群体，充实到法治宣传队伍中去，以扩大法治宣传在群众中的影响，提高法治宣传的成效。
（三）优化扶贫政策,推进扶贫法治化
在依然以行政手段为主导的老区扶贫实务中，非常有必要优化扶贫政策，推进扶贫法治化，前置法律援助工作，将矛盾纠纷尽可能消灭于未萌之时。这就要求，一方面，在制度设计和政策制定上，要善于运用法治思维，尽可能使出台的政策科学合理，以提前规避法律风险。制定扶贫政策要明晰政府部门间、帮扶单位间、帮扶人员间权责边际；
要多深入基层群众中认真调研，搜集一线材料，倾听群众声音，有条件开展民主测评的，须尊重群众测评意愿，保障群众合法权益。对于那些经实践检验正确的方针政策，可以通过地方立法的方式固化下来，利用法律的稳定性确保能够长期坚持。另一方面，政策执行要善于运用法治方式，具体行政行为皆于法有据，以尽可能避免矛盾纠纷的发生。各帮扶部门要依法依规开展扶贫工作，精诚团结、默契配合形成扶贫合力；
要挑精兵点强将配齐配强扶贫团队，注重提升帮扶人员法治扶贫能力，考虑扶贫之事要有法治思维，解决扶贫之难要用法治方式。政策执行还须加强法治监督力度，完善问责机制。引入监督，以更好规范和约束帮扶人员的履职行为，通过问责，以跟踪帮扶人员扶贫政策的执行情况。
（四）强化公共服务,完善公共法律服务体系
2014年4月，习近平总书记在听取司法部工作汇报时强调：“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。”在公共服务短板凸显的川陕革命老区，强化公共法律服务体系建设更加必要且必须。一是完善基层实体机构。统筹整合老区各方面资源，加强基础设施建设，科学规划布局，缺机构的补位清零，需整合的妥善调整，“最后一公里”尚未实现的尽快优先解决。二是推进乡村网络全覆盖。老区地处秦巴山区腹地，通过传统方式向广大乡村延伸公共服务成本高成效低，利用现代数字技术推动实现乡村网络全覆盖，对促进老区公共法律服务均等化、便利化，提高服务质量更为现实和有效。三是构建多元供给格局。当前我国依然处于发展中阶段，国家财力相对有限，须广泛吸纳社会力量共同参与，逐步构建起老区公共法律服务多元供给格局。在人才队伍建设方面，公共法律服务既是公共性服务，也是专业化要求较高的专业性服务，因而需要建设一支高素质的法律人才队伍。提升现有人员专业技能，加强外来人才引进力度，对于部分特殊专业人才，可不拘泥于刚性政策，积极创新柔性引才模式。在资金保障方面，探索将公共法律服务纳入财政预算，考虑设立法律扶贫专项保障资金，并使之成为常态化财政预算科目。另外，积极统筹谋划，改变当前依靠国家财力支持的单一供给现状，开放社会多渠道融资，募集社会各方面资金，作为财政保障之外的有力补充。
后扶贫时代的川陕革命老区,既享有过渡期“四个不摘”的“扶上马送一程”扶贫政策红利,以巩固拓展脱贫攻坚成果,也迎来革命老区振兴发展、全面推进乡村振兴战略新机遇。在此政策叠加过程中,各类法律风险更为集中,矛盾纠纷更易触发,法律援助工作因而也更显重要。承前所述,笔者以为,在法律援助内涵方面,要切实加强和改进法律援助工作,主动适应后扶贫时代的新变化新要求；
在法律援助外延方面,要从提高法治意识、强调扶贫政策注重运用法治思维和法治方式、完善公共法律服务体系三个层面的实践路径出发,将法律援助工作外化于行,内外兼修,形成合力,为实现老区振兴、维护老区人民权益保驾护航。