蒋和平
党的二十大报告明确提出“全方位夯实粮食安全根基”，特别强调要“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制”，这为新时期我国粮食政策实践指明了方向，要求从机制体制方面更为系统地补短板、强弱项，构建更高水平、更高质量地粮食安全保障体系。进一步健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，让农民种粮有利可图，让主产区抓粮有积极性，真正做到“为耕者谋利，为食者造福”，如此才能持续调动各方主体种粮抓农的积极性，真正把饭碗牢牢端在自己手中。
近年来，国家出台各项政策不断向种粮农民倾斜，对保障种粮农民收入起到了较好的效果，但由于种粮成本提升、自然灾害频发，加之新冠疫情的持续爆发的影响，我国种粮农民的收入保障仍然面临着严峻挑战。
（一）粮食种植成本不断提升
2021年以来虽然粮食价格有所上涨，但农资、人工、管种收等环节的成本投入也持续上涨，极大的压缩了种植利润空间，从而影响农民的种粮积极性。尤其是从2021年第二季度开始，化肥和农药价格开始狂飙，一直至今都居高不下，仍未有下跌的趋势，俄乌战争之后，更为甚之，我国超50%钾肥依赖于进口，“俄乌事件”不但对农资经销商备货造成影响，同样也为2022年的春季农民种粮增加了成本负担。
（二）粮食种植收益持续走低
自2021年以来，粮食价格整体保持在高位，但对我国种粮农户来说，种粮的收入远远低于非农产业和务工的收入，种植粮食作物的收益明显低于种植经济作物，依然是当前种植业的普遍现状。虽然国家对粮食种植出台了很多激励措施，但种粮依旧属于低收入行业已成为一个不争的事实。另外，我国粮食品牌建设总体上还很落后，尤其是专用粮食和功能粮食的品牌较少，使种粮农民生产粮食的附加值仍然较低，给种粮农民增收带来了极大困难。
（三）自然灾害致使粮食丰收面临空前的挑战
近年来，暴雨、热带风暴、洪水、干旱等极端气候频发，对粮食生产造成极大干扰，粮食安全面临极大威胁。极端气候导致重大病虫害呈现频发重发态势，跨境迁飞外来有害生物入侵不断凸现，对粮食生产构成威胁。
（四）新冠疫情对粮食生产仍存在较大的影响
新冠病毒仍在持续变异，全球疫情仍处于流行态势。国内新冠疫情呈现多点散发特征，一些地方以疫情防控为由，搞“一刀切”和层层加码土政策，使人员流动、农民耕种、农资运销受阻，春耕生产受到较大的影响。农民返乡下田、农机上路作业、农资调剂调运等环节均出现不同程度的严重受阻，造成农业生产与人员、农资物资流通秩序不够稳定，这些都对种粮农民稳定生产造成了较大的影响和挑战，对粮食安全体系造成一定冲击。
要深刻领会“全方位夯实粮食安全根基”的内涵，充分调动农民种粮和主产区抓粮“两个积极性”，全方位、全覆盖地构建种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制。构建种粮农民收益保障机制，应该以资金保障、政策保障、思想保障为主线，形成由内而外、由硬件到软件的保障体系。同时，粮食主产区是我国粮食生产的关键区域，保障国家粮食安全、协调区域发展，必须从国家战略角度出发系统构建粮食主产区利益补偿机制。
（一）瞄准三大目标，实现增产、增收、区域发展共赢
种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制应该瞄准粮食增产、粮农增收及粮食主产区区域发展三大目标。根据粮食主产区为保障国家粮食安全做出的贡献和付出的成本，持续加大对粮食主产区的转移支付和各项支持，促进主产区经济社会快速发展，确保主产区政府和种粮农民的利益得到合理补偿。发展规划应重点向粮食核心产区倾斜，在国家主体功能区划的基础上，进一步精准界定粮食主产区的核心产区的范围，以便各类资源真正向核心产区集中。
（二）确保“三大倾斜”，强化保障机制和补偿政策的精准发力
种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制应实施差异化的政策措施，具体是要实现“三个倾斜”。一是要向粮食主产区倾斜。粮食主产区的农业补贴标准要明显高于主销区。二是中央和地方财政资金开发性金融支持政策要向粮食主产区的核心区倾斜。特别是中央和地方财政资金要向产粮大县核心区倾斜，开发性金融重点支持产粮大县的核心区水利设施、道路等基础建设。三是要向主产区的种粮大户倾斜。应对当地典型的种粮大户给予一定的精神和物质奖励，地方政府在安排项目时加大对种粮大户的扶持投入力度，例如对种粮大户的水利、道路等农田基础设施建设加大投入，提高建设标准。
（三）构筑两道防线，确保种粮农民收益不降低
一是构筑种粮农民资金保障防线。农业资金投入不足严重制约着农业和农村的发展，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，保障我国粮食安全，就必须加大对农业资金的投入，解决农业资金严重不足现象。
首先，各级政府在财政预算内应保障农业技术推广资金，并且该资金逐年增长，发挥国家财政投入引领作用；
其次，在资本管控的前提下支持资本下乡，以资本为杠杆，撬动社会力量参与农业农村现代化建设；
最后，健全农村金融体系，金融是现代经济发展的血液，相关政策性银行应着力解决种粮农民贷款难、贷款贵、资金滞后等问题，推动金融更好服务乡村振兴。
二是夯实建立种粮农民政策保障防线。按照政策保本的基本要求，持续释放支持农民种粮的政策信号。应进一步制定惠农支农政策，优化玉米、小麦、水稻的最低价格并制定粮食生产补贴动态调整机制，提高对于种粮农民的补贴，对种粮农民的生产经营利润进行兜底；
补齐农业生产政策的短板，随着我国农业现代化的转型，在支持农业新型经营主体的同时也需看到新型服务主体，通过新型经营主体和新型服务主体的共同作用，发展农业生产服务，提高种粮农民的社会化分工；
制定农产品产业链的整合政策，加强农业生产资料供应、农产品生产以及销售的有机整合，全面加强农业产业体系的韧性和稳定性。
（四）聚焦两大功能，强化主产区利益补偿机制的实效性
粮食生产主产区利益补偿机制应重点突出对主产区农业生态保护和产业发展保护两方面的补偿功能。粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。农业生产是利用自然资源、消耗自然资源的粮食产出过程，但同时粮食主产区也发挥了保护生态、吸收二氧化碳、调节气候等生态功能的作用，应加强粮食主产区的生态安全建设，将粮食主产区纳入生态补偿政策的扶持范围，或采取与禁止开发区基本相同的补偿政策，这既是国家主体功能区配套扶持政策的应有之义，也是人类对主产区粮食耕地的生态关怀和对“衣食父母”的人文关怀。长期以来，粮食主产区在为粮食安全做出贡献的同时，一定程度上牺牲了其经济发展的机会。粮食主销区是国家粮食政策最直接的受益者，其粮食种植责任的减少大大增加了该地区第二、第三产业的发展机会，应该建立粮食主销区对主产区的发展补偿机制，按照谁受益谁补偿和近邻原则，产销区互相配对，建立风险共担和利益共享的长效合作机制，助力粮食主产区经济发展，让粮食主产区一心一意抓粮增粮，做到产粮越多、贡献越多、实惠越多。
确保我国粮食安全问题的根本原则是“以我为主、立足国内”，只有把农民收益保障机制与主产区利益补偿机制有机结合起来，切实维护人民群众根本利益，千方百计增加种粮农民的收入，才能从根本上保障我国粮食安全，为中国式现代化夯基垒台。
（一）做“加法”
进一步稳固农业在国民生产中的基础性地位，提升粮食产业的竞争力和附加值，充分挖掘粮食产业内部的增收潜力。
一是加大中央财政对产粮大县的一般转移支付力度，通过税收优惠、专项补助和贷款贴息等方式，为稳定种粮农民的收益提供坚实保障。加大农业农村基础设施建设，进一步加强高标准基本农田建设，大力发展农村地区的道路交通、灌溉工程、电网改造等基础设施，补齐短板，创造各种条件降低种粮农民的生产成本，实现粮食生产节本增效。
二是促进粮食高产高效、农民增收，各地应重点推进良种、良技、良法、良机等“四良”配套，积极选育推广“高产、优质、高抗、高效”的优质品种，提高主导品种覆盖率，大规模开展粮食高产高效创建和绿色增产模式攻关，集成推广高产、高效、绿色可持续发展的技术模式，提高粮食产品的产量和品质。
三是发展生态高值高效粮食产业，重点发展富硒、富锌、降血糖、降血压、降血脂的功能小麦、功能水稻、优质强筋小麦、机收粮饲玉米、优质耐盐水稻、高油高蛋白大豆等高值高效功能粮食产业，带动种粮农民，拓展粮食新产业和新业态，增加种粮农民的收入。
四是国家或地方政府应建立粮农增收保障政策，针对自然灾害、国际形势、市场变化等不可抗力的影响大小，确定分类直补种粮农民的亏损额，给予种粮农民的必要经济补偿。
五是加大对粮食主产区新型经营主体的金融扶持。要加快化解制约主产区新型经营主体的融资压力，构建市场化的融资框架。加快推进土地等农业生产资料的产权改革与法制建设，鼓励地方政府出资或参股成立担保公司，并由中央政府给予适当政策和资金扶持；
广泛推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本积极参与粮食生产基础设施等项目建设，缓解规模经营主体的资金压力；
创新粮食产业链融资模式，发展大型农机具质押、粮食订单质押及仓储质押等金融工具；
提升粮食种植保险保障水平，探索政策险与商业险的结合模式，尽快建立巨灾风险分散机制。
（二）做“减法”
实行“减本、减投、防灾、休耕”并举，确保粮食产业可持续发展。
一是继续加大对粮食主产区基础建设的投入力度，通过实施高效节水及高标准农田建设工程，加强农田水利基础设施建设等手段，不断改善种粮农民的生产条件，增强抵御灾害的能力，减少农民从事农业生产的投入农田水利基础设施建设成本。另外，控制化肥农药等农资成本，减少中间环节，控制物价飙升和不法商人趁机渔利，采取有力措施打击假农药、假化肥、假种子等坑农事件。想尽办法来减少农民从事农业生产的物化成本。
二是树立“防大灾、减大灾、冶污染、减灾就是增收”的科学理念，系统的研究农业灾害的发生规律和机理，从制度建设、技术储备、科技创新等方面全面推进粮食产业防灾、减灾、抗灾和救灾体系建设。尽快建立国家农业综合减灾调度指挥系统，组织编制粮食产业减灾规划，研制面向粮食生产实际，有效减轻干旱、洪涝、低温、风雹等重大自然灾害的实用技术，完善各类重大粮食生产灾害的应急预案。建立国家级和省级粮食生产灾害防治专家团队，指导农户加强作物的田间管理，把握好用药时间、浓度和方法，加强天气预报，做好病虫害预防工作，降低不同生物灾害带来的损失。主产区要特别注意摸清面临的环境问题底数，开展污染普查与分类分级管理。如推进主产区土壤重金属污染综合防治，以南方酸性水稻土产区为重点区域，对中轻度污染耕地实行边生产、边修复，在重污染区域，则开展禁止生产区划分试点；
在养殖、地膜、秸秆等污染问题突出区域，则实施规模化畜禽养殖污染治理、水产健康养殖、全生物可降解膜示范、农田残膜回收与再生、秸秆综合利用示范等。
三是需要发挥财政资金在建立主产区农业休养生息补偿机制中的重要作用，通过财政奖补、结构调整等综合措施，在确保国家粮食安全不受冲击，修复区农民的就业和收入不受影响的前提下，按照规划，有计划有步骤地逐步推进休耕。
（三）做“乘法”
依靠科技创新、调整结构、优粮优价和发展农产品加工、提高农民素质，带农增收。
一是推进科技创新，为粮食生产提供动力和支撑。把实施良种工程、优质粮食产业工程、绿色农业与发展粮食产业有机结合起来，加速优良品种的引进、试验、繁育和推广应用，大力开发优质高效技术、生态高值粮食产业技术、农业减耗减本增效技术，研发一批市场潜力大、产品附加值高、特色明显的优质粮食，提高粮食产业的科技含量。
二是通过调整结构、优粮优价和发展农产品加工业，做“乘法”增加收益。同时，各地立足对现有农产品加工能力的改造，大力发展优势粮食加工产业，促进农产品转化增值。产生较大的经济收益，让种粮农民共享加工转化增值收益。
三是要大力加强农民自身素质的提高，在农村要大力普及义务教育，大力推进职业技能培训，源源不断地培养出一批又一批有文化、懂技术、会经营的生产技能型、技术指导型、产业服务型、市场经营型和专业管理型的职业农民。
（四）做“除法”
革除法制不健全和机制弊端，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制的法律和法规。建立和健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制的法律法规，将对种粮农民收益保障和主产区利益补偿的有效实施起到积极推动作用。习近平总书记在党的二十大的报告中提出“法治政府建设是全面依法治国的重点和主体工程。转变政府职能，优化政府职责体系和组织机构，推进机构、职能、权限、程序、责任法制化，提高行政效率和公信力。”这就要求国家的政治、经济运行、社会发展各方面的活动统一依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。因此，建立健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，能够公平、合理有效实施的机制保障，是将种粮农民收益保障和主产区利益补偿政策，以法律形式固定下来，通过获取国家指向性的立法解释，保障两个机制的有效运行和实施。以相关的法律和案例为基础，通过在各地实践不断探索并加以改善，制定出台《种粮农民收入保障法》《粮食产业发展保护补偿法》《粮食主产区利益补偿法》以及《农业生态补偿法》等，通过法律法规形式将补偿主体、补偿客体、补偿范围、补偿标准、补偿资金来源、补偿方式等具体内容给予明确的规定，加大关乎种粮农民和主产区的切身利益重点领域的保护力度。
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